住房和城乡建设部副部长黄艳：统筹城市规划建设管理，提高城市治理水平
导读
2021年9月25日，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季在四川省成都市隆重开幕，本届规划年会的主题是“面向高质量发展的空间治理”。住房和城乡建设部副部长黄艳在大会上讲话，以“统筹城市规划建设管理 提高城市治理水平”为主题，与大家共同学习了中央领导同志的相关重要讲话和指示精神，从七个方面分享了统筹城市规划建设管理的政策举措。
本文字数：4377字
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黄 艳
住房和城乡建设部副部长
一
习近平总书记关于统筹城市规划建设管理的重要论述
党的十八大以来，习近平总书记就统筹城市规划建设管理工作发表了一系列重要讲话，做出一系列重要指示批示。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》对统筹城市规划、建设、管理提出的明确要求，为走出一条中国特色城市建设和治理道路指明了方向，提供了根本遵循。
二
全面开展城市体检，统筹城市规划建设管理
（1）党中央、国务院对城市体检工作做出重要部署
习近平总书记2015年在中央城市工作会议上指出：着力解决“城市病”等突出问题，健全社会公众满意度评价和第三方考评机制。
习近平总书记在2017年视察北京城市规划建设管理：建立城市体检评估机制。
中央全面深化改革委员会部署2020年改革任务，要求我部牵头建立城市体检评估机制。
中办、国办2021年7月印发文件，要求建立健全城市体检评估制度、制定评估标准，要求城市政府定期开展体检评估，并制定年度建设和整治行动计划，依法依规向社会公开体检评估结果。
（2）工作理念
体检评估不是挂起来的诊断图，是要把评估的报告转成实际行动，把资源统筹起来，解决城市问题，解决城市发展目标问题。
第一，落实新发展理念，统筹城市规划建设管理。这需要明确城市安全的底线在哪里、安全风险在哪。另外要推动新的发展目标，下个五年最重大的目标就是双碳，这也是世界共同的目标。同时，要看到城市问题的病因在于不整体、不系统，我们有一个很好的规划蓝图，但是实施规划蓝图的各主体方是碎片的，所以系统性是需要解决的。
第二，坚持以人民为中心的发展思想，了解市民关心的问题，精准查找城市病。体检评估要围绕人民群众关心的“房前屋后”的小事，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。通过城市体检发现病灶、诊断病因、开出药方，综合施治解决短板和矛盾。
第三，坚持问题导向、目标导向和结果导向相结合。以问题导向为先，制定三个导向相结合的指标体系，全面评价城市规划建设管理工作。倒逼城市政府加强目标、问题、资源的有效衔接。
（3）工作开展情况
当前已形成系统的城市体检评估指标体系；建立了城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的综合分析方法。城市体检工作也取得了显著成效，城市体检评估工作机制已逐步建立，城市开发建设重点向补短板、提质量方向转变。城市体检已成为统筹城市规划建设管理的重要抓手，有效解决“整体系统规划——分散碎片建设”的问题，并且推动城市治理能力提高，营造全社会共同参与的良好平台。成都的“幸福美好生活十大工程”、重庆的“一表、三单、一方案”、景德镇的“以城市体检推动城市更新”、长沙的“城市治理‘全生命周期’理念”等案例都取得了成功。
三
实施城市更新行动，推动城市高质量发展
（1）城市更新的内涵
城市更新行动是“十四五”规划的重要部署，我国已进入城市化的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。既要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市本身所产生的问题。
（2）城市更新的重要意义
城市发展建设进入新的历史时期，适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的必然要求；
坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径；
推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径；
推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。
（3）城市更新的行动目标
坚持以人民为中心的发展思想，建设宜居城市；坚持绿色低碳发展路径，建设绿色城市；统筹发展和安全，建设韧性城市；坚持系统观念，建设智慧城市；坚持在保护中发展、在发展中保护，建设人文城市。
（4）城市更新的重点任务
建立完善城市体检评估体系，指导系统治理“城市病”；
完善城市布局结构，健全城镇体系；
实施城市生态修复和功能完善工程，提升人居环境质量；
强化历史文化保护，塑造城市风貌；
加快建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区，加强城镇老旧小区改造；
加快推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设和更新改造，整体提升城市建设水平和运行效率；
提高城市韧性，统筹城市防洪排涝，系统化全域推进海绵城市建设。
在实施城市更新行动中要避免惯性思维，改变大拆大建的错误倾向，为此，2021年8月20日，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，提出划定城市更新重要底线，控制大规模拆除，控制大规模增减，尊重居民意愿，控制住房租金涨幅等要求。下一阶段，城市更新行动将进一步加强顶层设计，推进试点示范，加强监管落实底线要求，完善支持存量更新的土地、规划、金融、财税等政策体系。
四
在城乡建设中加强历史文化保护传承
2021年8月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，是自1982年国家历史文化名城制度建立以来，中央对于历史文化资源全方位保护的首个重要的国家文件，体现了城乡建设中历史文化保护传承的重要性。《意见》的主要内容，包含总体要求、构建城乡历史文化保护传承体系、加强保护利用传承、建立健全工作机制和完善保障措施五个方面。下一步，明确党委政府和各部门的责任，通过评估、检查、审计、濒危、摘牌、问责等一系列“组合拳”，强化监督检查和问责问效是城乡历史文化保护工作的重点之一。同时，保护工作将从分散保护走向协同保护，坚持保护、利用、传承并重，并不断探索将保护工作与经济社会发展、文化建设结合起来。
五
统筹城市发展和安全，提升城市安全韧性
（1）城市安全面临严峻形势
改革开放以来，我国城镇化进程波澜壮阔，创造了世界城市发展历史上的伟大奇迹。但同时，经过40多年快速发展，一些长期积累的问题逐渐凸显，新的风险也开始暴露。城市是各类风险的汇集地和高发地。一旦发生自然灾害、安全事故、公共卫生事故等，往往对经济社会发展带来严重危害，也容易引发系统性风险。城市安全需要高度关注！
（2）加强城市市政基础设施建设
城市规划建设管理缺乏统筹，长期“重地上、轻地下”“重建设、轻管理”，地下设施底数不清、运行管理不到位、部门管理协调不够、设施规划建设缺乏统筹。
2020年12月，经国务院同意，住房和城乡建设部印发《关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》，重点从开展普查、掌握设施实情，加强统筹、完善协调机制，补齐短板、提升安全韧性，压实责任、加强设施养护4个方面提出10项具体措施。
（3）加强城市内涝治理
城市内涝治理最能体现规划建设管理的系统性。内涝的成因在于：第一，流域区域洪涝不统筹。山、水、城之间相互关系不够协调，城市防洪与排涝统筹考虑不够、缺乏衔接，整体缺乏滞水蓄水空间；第二，城市排水防涝工程体系没有建立。排水管网、泵站、排水通道欠账较多，短板突出，河湖水系存在“卡脖子”点位，与排水管网和通道不衔接；第三，应急管理体系不完善。城市排水防涝应急抢险人力物力投入不足，抢险能力弱，部分城市应急预案可操作性差，部门之间缺乏协同、职责边界不清，应急处置“打乱仗”。
今年，国务院办公厅印发了《关于加强城市内涝治理的实施意见》，明确要求要用统筹的方式、系统的方法解决城市内涝问题。坚持“三个统筹”，统筹区域流域生态环境治理和城市建设，统筹城市水资源利用和防灾减灾，统筹城市防洪和排涝工作，逐步建立完善的防洪排涝体系。所以城市内涝治理一定要政府统筹。
（4）加强超高层建筑规划建设管理
我国已成为世界上超高层建筑数量最多和增长最快的国家，有6座建筑入选全球10大最高建筑。同时，据初步统计，2018年至今，全国在建、拟建的超过250米的建筑多达166处。这存在诸多问题，如成本问题、能耗问题、安全问题、环境问题，背离了新发展理念，需要从源头加强管控。最近，我部正在就加强超高层建筑的规划建设管理的相关文件公开征求意见，拟严格控制新建超高层建筑，加强对已有超高层建筑的管理。
六
建设城市信息模型（CIM）平台，推动城市智慧化管理
介绍一下CIM平台，这是国家城市数字化、信息化、智能化的基础工程。就是汇聚城市地理信息、建筑、基础设施的三维数据，建立城市三维数据底板，再跟地址、人口、单位等软性的数据融合，这是智慧城市建设的基础、关键和实体的信息基础。我们要落实国家的这个任务，做好这项新型城市基础设施建设。上海市CIM基础平台和广州城市信息模型（CIM）平台建设都值得学习。
七
打通城市管理“最后一公里”，实现社区人居环境共建共治共享
（1）全面推进城镇老旧小区改造
社区是治理平台最小的单元，也是老百姓获得感最强的一个单元。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，同时还是城市基层治理工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。
城镇老旧小区改造的规模非常大，“十四五”期间惠及上亿人，中央财政加大补助资金。例如成都市金牛区抚琴街道西南街片区改造项目，不仅是设施改造，还有服务的体现、体感，以及场景的营造，全在这里做起来了。再比如北京市劲松北社区改造项目开展美好环境与幸福生活共同缔造活动。把典型城市陌生社会，变成一个有共同归属感的美好家园。
（2）开展城市居住社区建设补短板行动，建设完整居住社区
完整社区这个概念来自于吴良镛先生。完整居住社区是指为群众日常生活提供基本服务和设施的生活单元，也是社会治理的基本单元。我国城镇居民平均约75%的时间是在居住社区中度过。
居住社区普遍存在市政配套设施和公共服务设施不完善、公共活动空间不足等突出问题，基层社会治理机制还不健全，共建共治共享的治理模式亟待建立和完善，迫切需要推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。要加快补齐既有居住社区设施短板，同步配套新建居住社区各类设施，明显改善城市居住社区环境，不断健全共建共治共享机制，显著提升完整居住社区覆盖率。成都社区营建的很多实践和经验值得我们借鉴。我们鼓励规划师建筑师走入社区，与社区和居民一起营造城市的生活家园。
总 结
第一，我国进入新的发展阶段，城市治理能力是提高城市竞争力和营建人民幸福家园的关键。
第二，统筹城市规划建设管理是提高城市治理能力的重要基础。
第三，城市更新既是转变城市开发建设方式，也是城市治理的重要内容，不要把城市更新看成一种建设行为。
第四，城市的社区营造是下阶段最重要的发力点，它是人民幸福、城市活力、低碳绿色、共同富裕、基层治理，是一个非常好的舞台。
城市规划是一门具有悠久历史和积淀的经典学科，我们既要尊重这个学科的基本原理和发展规律，也要与时俱进的发展这个学科，探索一条具有中国特色的城市建设和治理道路。
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